平潭召开促投资稳增长暨重点项目建设推进工作部署会

除此以外，《决定》在其它章节中还有许多内容与建设法治政府密切相关，例如：提升行政立法质量、健全行政诉讼制度、完善依法治理体系、加强行政执法队伍、履行政府机关党组织的领导和监督职能等。

[21]参见杨建顺：《日本行政法通论》，183页，北京，中国法制出版社，1998。大学作为一个担负着为人类创造知识、传授知识、传承人类文明、推动社会进步重任的团体，应受到特别的照顾，只要这种照顾是符合法治主义的基本理念，那么承认它非但不会重蹈特别权力的覆辙，反而能从事务的本源上来予以更合理的规范。

[14]法院受理案件首先要判断具体高校行为是不是在行使法律法规授予的权力。[40]参见周志宏：《学术自由与大学法》，177页，台北，蔚理法律出版社，1989。从对内关系的纬度来讨论大学自治与司法审查的关系，更应强调具体条件下的利益衡量，更注重主体权利的保护。随着法治理论的发展，传统的特别权力关系，由于欠缺对人权的保护，从根本上否定了法治主义，受到诸多批评和挑战，各国理论逐渐都有了一定的突破，呈现出了新的面貌。须注意的是，如果对程序的审查一律适用过分严格的标准，无异于也是对学术自治的一种过当的干涉。

而事关当事人基本权利或者重要权利的教学管理行为，应纳入行政诉讼的受案范围。[65]杨建顺：《论行政裁量与司法审查》，载《法商研究》，68页，2003 （1）。[25]而这些事项基本都属于直接与学术相关的事项，也应属于大学自治的范畴。

另外，大学自治又是作为宪法保障学术自由的客观价值体系层面功能的具体体现，在个人权利之外，还注重保障客观价值秩序的一体性，不能充分考虑到公民个人权利的情况比比皆是。立法者可以以法律来建构大学的基本框架。[41]虽然司法自制的范围、程度在各个国家、各个时期可能会有不同，但有一点是肯定的，学术领域内的司法审查始终存在一定的界限。由此可见，基本权利理论的选择决定了我们对基本权利重要性的看法。

正如有学者认为，对外关系的司法审查的重心是实现大学依法自治的保障。[61]对于大学自治范围内的这类与学术专业知识相关的具体行为（学术评价或判断行为）的审查，原则上只进行程序性审查，不得进行实质性审查。

[20] 总之，虽然为保障学术自由而产生的大学自治，主要在于防止来自立法权和行政权对大学学术活动的干涉，但如从对内关系来看的话，更应该注重对大学成员的权利的保障。大学的特殊性在于学术事项本身所应具有的自主规律性，应由学术自我决定学术。[8]主要特点在于具有严重的不平等性，具体表现为：（1）义务的不确定性：权力人对相对人享有概括的下命权，只要是在达成行政目的的范围内尽可予对方相当的义务。鉴于上面分析的大学自治范围内行为的不同表面特征，主要从具体行为本身是否与学术的专业知识有关予以切入，而是否涉及学术的专业评价，在司法审查的强度中的意义实际上又是在于判断学校是否具有裁量权[46]，行政行为中的裁量，是法律作为专属于行政权的判断的事项予以委任的领域是否存在及其范围的问题。

其次才是正确区分具体的行为的实际情况来决定应给予怎样强度的一种审查。除非大学明显规定了不属于其大学自治范围的事项，其余更多地应遵守裁量的规则。德国联邦宪法法院向来的做法是，依个案所涉及不同基本权利在宪法体系中特殊意义交互适用不同的基本权利理论。2.从规章制定的过程来看，强调内部的民主参与程序。

[19]参见董保城：《大学自治与退学处分之法律保留》，载《台湾本土法学杂志》，78 ~ 79页，2001 （29）。[41]参见周志宏：《学术自由与大学法》，176页，台北，蔚理法律出版社，1989。

[78]大学自治即使受到宪法保障，也不能成为治外法权，仍应接受法治的全面约束。[2]参见程雁雷：《论司法审查对大学自治的有限介入》，载《行政法学研究》，33页，2000 （2）。

[21]参见杨建顺：《日本行政法通论》，183页，北京，中国法制出版社，1998。在行政高度技术化、复杂化的现代国家，考虑到法院审查行政行为的实体内容具有一定的困难性，法院转而试图审查行政机关所履行的程序或者其判断过程的适当性及合理性。[56]运用基本权利的基本理论，从学术自由及其大学自治出发，审视是否属于大学自治的范围，是否符合比例原则的要求，有没有突破学术自由所应有的界限、有没有正当的程序、救济机制等，综合衡量来决定大学规章的效力。但是由于大学自治立法权既是源于宪法对于学术自由的保障，而非立法者所赋予，则不能以法律无明文规定而否定大学的自治立法权，否则，宪法保障大学自治的自治立法权的意旨，将受到减损。全面衡量以上两个纬度，既充分考虑自治立法权不是形式法律授权而来，而是基于学术自由权而来的受宪法直接保障，本身即享有的原始规范权，又顾忌到基本人权保障与法治国原理，对于通常情况下的法律保留的重要性理论采取一定的限缩，仍旧强调为法律保留的传统意义，即基本权利的限制保留。管理关系是指为了达到行政的目的，权力人所为的一切措施，如学生的服装、仪容规定、工作作息世家规定、考试考核之评定、宿舍规则以及课余活动的生活管理等，无须法律规定，亦无法律救济。

高等学校长期无讼，学生却又控诉无门，权利得不到救济。但到底应该是怎样的平衡则须进一步分析，也是下文主要想解决的问题所在。

最后，大学规章的合法性审查中的合理性考量。但承认大学领域应保留一定的特殊性，并不代表这种特殊性又是一种不受法治主义原理规制的特别权力。

参见吴庚：《行政法之理论与实用》，145-146页，北京，中国人民大学出版社， 2005。[15]在大学自治的范围部分主要是侧重于大学自治事项的性质，此处则是侧重于大学自治权的行使方式。

[33]大学自治下的法律保留只能是框架性、低密度的保留。只是出于宪法保障大学自治的旨意，宪法所保障的大学自治，纵无法免除法律保留的适用，但若要保有存在的意义，就不能由得立法者就自治事务大小一一以法律明定。但另一方面，并未完全否定其与一般权力关系不同的，为国家、地方公共团体的特别目的而存在的特别关系[13]，也即仍保留有一定的特殊性。从大学自治的具体运作来看，大学自治权的合法性并不等于其具体实施过程中的行为（规章的制定及自主管理行为）的合法性。

[68]至于学生纪律案件，法院总体上认为学术机构纪律处分要求遵守自然正义的原则，但却拒绝应用过分严格的标准，只要处理大体公正即可。无论是规章制定过程中还是具体的实施、管理过程中，并不一定都能按照制度设计一一进行，异化现象层出不穷，尤其是在缺乏正当程序的保障下，更是容易使原本的制度设计流于形式，原本大学自治下应合理保留的特殊性往往成了限制大学成员权利的特权。

从大学自治的功能取向来看，大学之所以享有自治权，旨在使大学能免于外来非学术力量的任意干涉，从而能够独立负责地进行研究、教学等学术事项，这就使得大学自治自始就具有了明显的外部性功能取向，也即其保障的功能取向在于大学与国家之间的外部关系，在具体运作过程中，往往容易忽视了内部成员个人权利的保护。对内则更应强调具体条件下的利益衡量，更注重主体权利的保护。

在合法的前提下，可视为对法律规范的一种补充和完善。[42]有学者认为，从总体上看，对公立学校内部的一般性管理，学生只能服从或者提请行政救济。

在我国，实定法上还没有依据，学者们依据近几年的典型案例及参考其他国家的理论提出了各自见解，有学者认为，鉴于目前情况，司法审查的范围可以包括：大学行使招生权、对受教育者学籍管理（退学权）和奖惩权、毕业文凭发放权、学位授予权等的行为。在我国，大学规章（内部规则、内部规范）无疑处于特殊地位，其不属于法律规范，甚至都不属其他规范性文件的范畴。而在法律保留上，用以确定是否为法律保留事项的重要性理论中，重要性的标准并不是事务的性质，而是某个规则对共同体和公民个人的意义、分量、基础性、深远性及其强度。[28]参见许宗力：《法与国家权力》，187~188页，台北，月旦出版社，1993。

因此对田永案的司法审查实际上关键在于对其所作出的退学决定的审查。一般情况下，法律对大学制度作出了符合宪法的低密度的框架立法以及基本权利的限制保留，大学在实际运行中根据各自的情况制定对大学自治范围内的事项在法律规定的范围内制定详细的规章。

伴随着行政程序理论及行政程序制度的发展和完善，作为法院审查或者监控行政裁量的方法之一，出现了程序性监控的形态。日本则为涉及市民法秩序时（如学生的退学处分），就要接受法院的司法审查。

在理解时应予以正确把握。相对人只能忍受权力人给予任何不利的处置决定。